*Investigador Fedesarrollo

Al finalizar el 2013 Colombia celebró 20 años de agendas de competitividad, después de un diagnóstico inicial encomendado a un grupo de consultoría internacional encabezado por el profesor de Harvard Michael Porter. Dos eventos sirvieron para hacer un balance de los últimos 20 años: un foro organizado por el Banco Interamericano de Desarrollo y el lanzamiento del Informe Nacional de Competitividad del Consejo Privado de Competitividad. ¿En qué estamos? ¿Hacia dónde vamos?

Después de lograr conquistas en estabilidad macroeconómica, reflejadas en índices de miseria (inflación+desempleo) históricamente bajos, cuentas externas sanas, finanzas públicas sólidas, Colombia se enfrenta al reto de la transformación microeconómica: aumentar la productividad, aprovechar mercados externos, diversificar la canasta exportadora y el aparato productivo con nuevos productos de mayor valor agregado, consolidando tasas de crecimiento sostenibles capaces de contribuir a largo plazo a la caída de la pobreza y el aumento de la calidad de vida de todos los colombianos.

El boom minero-energético, el aumento de la participación en el PIB y en las exportaciones de commodities, y la caída en la participación de la industria, se han interpretado como indicadores de desindustrialización y escollos en el camino de esta transformación micro. Representantes de todas las filiaciones políticas han reclamado más política industrial activa moderna: una política industrial que resuelva problemas de apropiabilidad de inversiones iniciales de pioneros en nuevas industrias y coordinación con el sector público que debe proveer tanto bienes públicos transversales -como infraestructura, seguridad y educación- como bienes públicos específicos a cadenas verticales de producción.

Si bien puede haber buenas justificaciones para una nueva política industrial, y esta posición ha sido respaldada por académicos tanto en universidades como en instituciones multilaterales como el Banco Mundial y centros de pensamiento, los retos de su implementación están en la capacidad institucional y la robustez de estas instituciones frente a la captura política, búsqueda de rentas, manipulación, y en el peor de los casos, corrupción. El tema institucional debería estar, por tanto, en el centro del debate en Colombia.

Todo parece indicar que sin importar los resultados de las elecciones, la política industrial tendrá un lugar central en la agenda del próximo gobierno. La pregunta apremiante entonces es si las instituciones que van a diseñar, planear e implementar esa política industrial son capaces de evitar que la nueva política industrial se parezca a la vieja política industrial de favoritismos, lobby, beneficios privados, protección y subsidios característicos de la política industrial que ha fracasado en tantos países en el pasado.

Colombia tiene muchas instituciones que cumplen funciones de nueva política industrial. Ejemplos incluyen programas como Proexport, Innpulsa, el PTP, y alianzas público-privadas regionales. Algunas han reportado éxitos en su misión de impulsar productividad, emprendimiento, empleo, exportaciones. Otras no han sido sujetas a evaluación rigurosa y el sistema en su totalidad es complejo y difícil de evaluar. Pero parece claro que, como dijo el Consejo Privado de Competitividad, hay que “poner la casa en orden” en materia de política industrial.

El gobierno que se posesione en agosto 2014 tendrá el reto de potencializar estos instrumentos y agencias a la luz de varios principios: 1) la nueva política industrial no debe descuidar los aspectos horizontales -seguridad, justicia, educación y capital humano, infraestructura- donde estamos lejos de haber cumplido la tarea; 2) los aspectos verticales y sectoriales deben ser residuales, esencialmente usando información e incentivos locales; 3) el liderazgo desde el gobierno central debe estar en cabeza de una entidad técnica con la capacidad de identificar fallas de mercado que justifiquen las intervenciones de política, evaluar los impactos de los programas y estrategias, con la capacidad de coordinar y articular las diferentes agencias y programas nacionales y regionales que implementen la política y con la capacidad de blindar la política industrial de captura política. El Sistema Nacional de Competitividad (SNC) debe revitalizarse y actualizarse para servir de gran articulador de los esfuerzos de la multitud de agencias.

La institución nacional naturalmente llamada a cumplir con la tarea de “think tank” del SNC es el Departamento Nacional de Planeación, primeramente en su tarea de formular el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Este plan debe construir sobre el PND 2010-2014, hacer las reformas institucionales, incluidas reformas al mismo DNP, requeridas si queremos tener políticas industriales más activas. El reto de economía política es balancear las ganas de “hacer mucho” en política industrial con las restricciones institucionales y realidad de las limitaciones de la política pública. Un primer reto es lograr pasar un capítulo de política industrial moderno del PND por el Congreso sin que quede convertido en una colcha de retazos de favores, subsidios, protecciones y rentas para incumbentes políticamente conectados. Ignorar estas limitaciones y retos podría resultar en una recaída en políticas probadas, y fallidas, de apoyos selectivos y arbitrarios sin mejoras en productividad y verdadero cambio estructural.

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El reto de economía política es balancear las ganas de “hacer mucho” en política industrial con las restricciones institucionales y realidad de las limitaciones de la política pública.