Consulta previa, defensa de las minorías étnicas

Bogotá.- El desarrollo de un país depende, en buena medida, de la construcción de grandes obras de infraestructura que mejoren la calidad de vida de sus habitantes.

Como en todo proceso, el desarrollo que beneficia a la mayoría también afecta a algunas minorías, muchas veces étnicas, que ven vulnerados sus derechos.

En el caso colombiano esas minorías corresponden a las comunidades indígenas, afro, raizales, palenqueras y rom (gitanos), que por Constitución deben gozar de especial protección del Estado.

A estas comunidades, justamente, es que están dirigidas las Consultas Previas cuando se trate de medidas administrativas, proyectos de ley, decretos, ordenanza o proyectos productivos o de extracción en hidrocarburos, infraestructura, energético, minería, ambiental o de investigación que afecten, de forma positiva o negativa, a dichas comunidades.

La Consulta Previa, según el Ministerio del Interior, “es un diálogo intercultural que busca garantizar la participación real, oportuna y efectiva de los grupos étnicos en la toma de decisiones de proyectos obras o actividades que los afecten, con el fin de proteger su integridad étnica y cultural”.

En otras palabras, antes de ejecutarse una obra en zonas con presencia de estas comunidades, se les debe consultar y acordar con ellas planes de mitigación de impacto.

Muestra de iniciativas consensuadas con la comunidad han sido el actual Plan Nacional de Desarrollo (el primero sometido a Consulta Previa), la Ley de Víctimas o la Ley de Regalías.

Pese a que esta figura fue incorporada a la legislación interna por la Ley 21 de 1991, que ratificó el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), hasta el momento solo está reglamentada mediante una Consultiva de alto nivel para las comunidades indígenas, más no a las afrodescendientes (ver anexo ‘Debate de Consulta Previa’).

“Nos hemos guiado por los lineamientos de jurisprudencia de la Corte Constitucional”, explica Natalia Gutiérrez Jaramillo, viceministra del Interior para la Participación Ciudadana e Igualdad de Derechos, de cuyo despacho depende la Dirección de Consultas Previas, que se creó hace apenas cuatro años.

Ese mecanismo de concertación, no obstante, también se ha prestado para diversas conductas irregulares, como la aparición de supuestas ‘nuevas comunidades’ indígenas o afros en los sectores donde se ejecutarán los proyectos, campesinos que se hacen pasar por minorías étnicas y hasta ‘mafias’ de abogados y dirigentes que buscan sacar réditos del Gobierno o la empresa privada.

Y aunque existe un proyecto de ley que busca “poner tiempos exactos, instancias concretas de solución, y mecanismos de desbloqueo de negociaciones”, al decir de la Viceministra, el ministro del Interior, Aurelio Iragorri, considera que “con la reglamentación que tenemos hoy, no se necesita esa reforma, porque al proyecto también hay que hacerle consulta previa”.

ASÍ FUNCIONA

Cuando el Gobierno o la empresa privada quieren desarrollar un proyecto de infraestructura o de producción, lo primero que debe hacer es pedir la Certificación en la que el Ministerio del Interior dice “si en esa zona hay presencia de comunidades indígenas o afros. Si no hay presencia, se puede desarrollar el proyecto, de lo contrario se debe hacer consulta previa”, explica la viceministra Gutiérrez Jaramillo.

Luego vienen las etapas de coordinación y planeación con el ejecutor definidas en la Directiva Presidencial 10 de 2013’ que recoge toda la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre Consulta Previa.

Obviamente hay unos pasos: etapa de preconsulta, primer encuentro con las comunidades étnicas, en la que el Ministerio del Interior promueve las reglas, los tiempo financiación, etcétera, sobre la consulta.

“Se analizan las condiciones en que se va a desarrollar el proyecto, los impactos a la comunidad, medidas de mitigación y demás. Se firma la protocolización de acuerdo si lo hay, pero de no haberlo, el proyecto de todas formas se hace, porque no existe el derecho de veto”, explica Álvaro Echeverri Londoño, director de Consulta Previa del Mininterior.

En caso de no acuerdo, la Directiva Presidencial 10 estableció procedimiento garantista: ordena construir un ‘Test de Proporcionalidad’, mecanismo en el que toman parte los ministerios del Interior, Ambiente, Procuraduría, Defensoría, el Instituto Colombiano de Antropología e Historia y el ejecutor del proyecto. Entre ellos definen medidas de impacto y mitigación.

Aun así, el propio Convenio 169 de la OIT señala explícitamente los tres casos en que el proyecto no se puede desarrollar cuando no hay acuerdo con la comunidad: cuando la ejecución del proyecto implica el desplazamiento de la comunidad étnica, cuando hay riesgo de exterminio de esa comunidad, y cuando se deben usar tóxicos para ejecutar el proyecto.

ALGUNAS CIFRAS

El gobierno destaca el avance que ha tenido este mecanismo en la actual administración. Por ejemplo, mientras de 2003 a 2010 se protocolizaron 608 procesos de Consulta Previa, de 2011 a la 2014 van 3434. Y en Certificaciones, fueron 6024 para el primer periodo frente a 7776 del segundo.

“Antes de este Gobierno fue cuando aparecieron los agitadores profesionales, los extorsionistas y los abogados que se convirtieron en mafias para asesorar malamente a las comunidades y sacar provecho de las empresas”, sostiene Gutiérrez Jaramillo.

La funcionaria agrega que esto se debe a varias razones. La primera, que este Gobierno elevó el nivel de las consultas al crear una Dirección dedicada exclusivamente al tema que maneja un presupuesto anual de $5.800 millones.

También se acortaron los tiempos de Certificación: antes, el Ministerio tardaba hasta un año para expedirla, ahora menos de 15 días hábiles.

PROYECTOS MÁS IMPORTANTES

Actualmente, en la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior hay 468 procesos de consulta de los cuales los más importantes son los nueve Proyectos de Interés Nacional y Estratégico (Pines), entre ellos las concesiones de Cuarta generación (Ver anexo ‘Proyectos Pines en Consulta Previa’).

Entre ellas figuran: construcción de doble calzada del sector 3 de la Ruta del Sol que comunicará a Bogotá con la costa Atlántica; doble calzada Buga-Buenaventura; ampliación y dragado de la Bahía de Cartagena; ampliación y dragado de la bahía de San Andrés; construcción del puerto de regasificación de El Cayao, en Cartagena; doble calzada Cartagena-Barranquilla.

“El cronograma de esos proyectos se ha cumplido de manera estricta. El Gobierno a través del Conpes 3762 les dio la calificación de Pines por su impacto de carácter social y económico y ordenó un trámite de manera urgente a esos procesos”, sostiene Echeverri Londoño.

Por eso, cada quince días en la Casa de Nariño se evalúan estos proyectos con los ministerios de Transporte, Minas, Ambiente, Interior y la ANLA “porque, además de ser proyectos importantes de infraestructura para el país, generan gran cantidad de mano de obra”, insiste el funcionario.

((DATOS))

- Entre 2011 y 2014 se han protocolizado 4.042 procesos de Consulta Previa, así: 1.762 medidas administrativas; 1.300 en hidrocarburos; 495 en infraestructura; 158 energéticos; 86 de investigación; 201 en minería, y 40 ambientales.

- El Ministerio del Interior ha detectado cuatro tipos de ‘malas prácticas’ en el proceso de Consulta Previa: en el manejo de información (incompleta o imprecisa); en el manejo del tiempo (generar dilaciones o moras); en el manejo de la representación (representantes de la comunidad que no lo son); y en el manejo de los acuerdos (condicionar con exigencias el avance del proceso).